Еще одна степень свободы или как «открыть» образование

Предшествующийэтап образовательной реформыимел свою основув Докладе рабочей группы Госсовета (авг. 2001), которыйзатем былизложен в «Концепции модернизациироссийскогообразования», одобренной Правительством РФ (дек. 2001). Этот этап был необходимым шагомв реформе российского образования, однако теперь он нуждаетсяв развитии и расширении.

Ключевые тезисы «Концепции Госсовета» были таковы: «Модернизация образования. -Доступность, качество, эффективность. -Возвращение государства в образование».

Для общеобразовательнойшколы тезис «возвращения государства в образование» частичноуже реализован (принятием федеральногозакона № 123, июнь 2003 г.), согласно которому предусматриваетсяфинансирование зарплаты школьных работников и учебных расходов школыза счет введенной обязательнойсубвенции из регионального бюджета в муниципальные.

Новая повестка дняобразовательной реформы, на наш взгляд, должна иметьсвоей основой систему принципиальных установокпо вопросам образования Президента России. Некоторые из этихустановок уже началиосуществляться, но реализация фундаментальных, системообразующих тезисовпрезидента пока еще далека отзавершения.

Центральные установки Президента относится кпостановке задач глубокой институциональной реформы образования и, соответственно, к реформе экономике образования. По словам Президента, образование является той сферой, гденеобходимо значительно «расширять действие экономических механизмов».

Ставящаяся цель – повышение качества образовательных услуг, оказываемых людям учебнымизаведениями.

Президент утверждает, чтодлярешения задачи роста качеств образовательных услуг «сегодня уже мало механически наращивать финансовые вложения» в сферу образования. Долженбыть измененсам экономический механизм, чтовлечетза собой необходимостьинституциональной модернизации системы, а именно: «Финансировать надо не само учреждение, не учебное заведение, как таковое. Платить надо за качество и количество оказываемых услуг. <…> Это не просто, но это один из наиболее эффективных путей решения проблемы».

Президент еще раз подчеркивает: "Важно ощутимо поднять качество услуг, которые социальная сфера (в том числе, и образование) оказывает гражданам. Для этого необходимо модернизировать механизм финансирования социальной сферы. Деньги должны поступать социальным учреждениям (соответственно – и образовательным в

¹Заголовокданредакцией «Учительской газеты». Вавторском варианте нахзвание было следующим: «Установки Президента по вопросам образования: к повестке дня очередного этапа образовательнойреформы»

том числе) не просто за то, что они числятся в бюджетной ведомости, а за оказание конкретным людям услуг должного содержания и качества».

При этом, конечно же, «мы должны и будем сохранять бесплатную сферу социального обеспечения -в образовании и медицине -как базовую. Параллельно будем развивать платные социальные системы -для той категории людей, которые хотят и могут платить».

Наконец, Президент прямо формулирует: «Трудно и медленно формируется у нас рынок услуг. <…> Крайне медленно у нас идут преобразования в социальной сфере. Затягивание реформ здравоохранения, образования по-прежнему не позволяет нам в полной мере обеспечить надлежащее качество этих услуг».

Вся система принципиальных президентских установок о необходимых глубоких преобразований социальной сферыи, в частности, образованияпозволяетутверждать, что очереднойэтапмодернизации образования должен разрабатываться и реализовыватьсяпо существу как «президентская образовательная реформа». Главнаяцель – росткачества образовательныхуслугза счетстановления социально ориентированного образовательного рынка, при сохранении ведущей регулирующей роли государства. Определяющая черта любой рыночноорганизованной системы – наличие механизмовдейственных, постоянных обратных связей между производителями и потребителями некихблаг, здесь -образовательных услуг. В этом отношении рынокможет рассматриватьсякак рефлексивно-деятельностная система, причем именно моментактивной и действенной, «производительной» рефлексиикак раз отсутствует в нерыночно организованных системах.

При этом, конечно же, идея рыночной организации вовсе не тождественна идее приватизации учебных заведений. Заметим, чтоименно на спекуляциио мнимойтождественности понятий «рынка» и «приватизации» играют многие лица, оппонирующие образовательной реформе. Однако на деле формула становления открытой и частичнорыночно организованной образовательной системыгласит: «не приватизация, ноучастие» (not privatization but participation).

Росткачества производимых благврыночно организованной сфереобеспечивается сопряженнымимеханизмами постоянной рефлексии (науровне «производительпотребитель») и здоровой конкуренции между различными производителямиобразовательных услуг.

Только на этом пути можно преодолеть существующуюу нас кардинальную отраслевую замкнутость образования, которое во многом продолжает пока работать «на самосебя», становясь практически изолированной отраслью и не получая оперативно используемыхсигналов отсвоих основных потребителей – отрынков труда иот непосредственных потребителей образования (обучающихся, семей), то естьот общества в целом. Важнейшаязадача – создание общественно открытой образовательной системы. Тезис Госсовета (2001 г.) о возвращении государства вобразование был правилен, но теперьон должен быть дополнен ключевым тезисом о возвращении общества в образование, о построении системы образования, открытой обществу.

Невозможно говорить о реальном росте качества там, где нет выбора. Открытая образовательнаясистема сможет предложитьлюдям значительно большее число образовательных возможностей, значительноболееширокий выбор. Так, профильное обучение строится, по сути, только на основе идеиинституционального обеспечения возможностей выбора дляобучениястаршеклассников; поэтому введение профильного обучения есть не столько вопрос стандартов, методикиучебников, сколько вопрос институциональной трансформации старшейшколы.

Общественно открытая образовательнаясистема предполагает также расширение прямогоучастия общественности в управлении учебными заведениями – какна уровне собственно учреждений (создание вшколахобщепринятой в развитыхстранахсистемыуправляющих советов, усиление академическогои студенческого самоуправления ввузах), так

и на уровнях муниципальном и региональном (советыпо образованию при губернаторах и мэрах, территориальныепопечительские советы, советы по кадровойполитике и др.).

Только на пути расширенияобщественного вовлечения и общественногоучастияв сфереобразования, в том числе посредством развертывания рыночных механизмовобеспечения обратнойсвязи между производителями и потребителями образовательныхуслуг, возможно решение сложившихся узловыхпроблем системыобразования, -в частности, начало процессане столько административной, сколько естественно идущейоптимизации сетиучрежденийпрофессионального образования, на сегодняуже решительно не соответствующей потребностям экономики и рынковтруда.

Конкурентность должна статьоднойиз ведущих движущих сил роста качества предоставляемых образовательных услуг. Нынешняя система образования, доставшаясянам по существу с советских времен, не отвечает ни рыночной организации экономики, ни процессам становления гражданскогообщества. Воспроизводящиесяпо традиции ее основные институты, в том числеорганизационно-правоваяформа «учреждения», затратный механизм сметного бюджетного финансирования учреждений, жесткий по форме, но неэффективный административный способ управления, принятая системаоплатытруда (особенновсамоммассовом секторе общего образования) – всё это закрывает возможности развертывания продуктивной конкуренции вобразованиии, соответственно, блокирует механизмы роста качества и доступности образования. Делоне только и не столько в недостаточности бюджетного финансирования отрасли (рост расходовконсолидированного бюджета на образование в последние 3-5 летнамного превысил общие темпыбюджетных расходов), сколько в неэффективности системывцелом. Сегодня есть немало оснований говорить о том, чтосистемаобразования институционально устарела.

При новом институциональном построении системыобразования и новом ееэкономическом механизмеучебные заведения будут активно бороться какза бюджетное финансирование, таки за внебюджетные средства прямых (домохозяйства) и отсроченных (предприятия) потребителейобразования, все время совершенствуя свое предложение на образовательном рынке. Этому должны служитьтакже новые инструменты нормативного подушевого финансирования (как дляшкол, таки для сектора профессионального образования), которые пока задействованы в явно недостаточной мере и которые должны быть распространены какна негосударственные образовательные организации, так и на структуры внесистемного образования, реализующие соответствующие образовательные программы.

Должныбыть заложены какэкономические, так и правовые основы резкой деборократизации системы образования и роста академическойи финансово-хозяйственной автономии образовательных организаций; приэтом должна быть реализована ключеваямера, предусмотренная еще прежней Концепцией Госсовета, но остающаясядоселе «замороженной» – о становлении новых организационно-правовых форм учебных заведений (наряду с существующей ныне тотальной формойучреждения).

Приложение. Установки Президента РФ повопросам образования

№	Дата, источник	Содержание высказывания (цитата)	Краткий комментарий
1	3 апреля 2001 г. Президентское Послание Федеральному Собранию	«1. Одной из сфер, где следует расширять действие экономических механизмов, является образование.	1) В полной мере эта задача пока не решена (продвижения и заделы: отчасти изменена в июне 2003 г. схема финансирования школы – ФЗ № 123; ведется эксперимент по ГИФО; разработан пакет законопроектов по профессиональному образованию).
		2. Образование не может ориентироваться только на бюджетное распределение ресурсов. Внебюджетное финансирование учреждений образования (другими словами -плата за обучение, скажем об этом прямо) во многих случаях стало нормой жизни. Однако этот рынок остается непрозрачным. Это -нелегальный рынок. Директора школ используют его на свой страх и риск. Официальная «бесплатность» образования при его фактической, но скрытой платности развращает и учеников, и преподавателей. Мы должны четко разграничивать сферу бесплатного образования, сделав доступ к нему справедливым и гарантированным, -и платного, дав ему адекватную правовую основу. 3. Поэтому задача этого года -разработать государственные образовательные стандарты. Они должны стать основой для последующего введения нормативного подушевого финансирования предоставляемых образовательных услуг.	2) По смыслу ясно, что в первую очередь эта позиция относится к школе (5-е предложение упоминает директоров школ; через абзац ставится вопрос о школьных образовательных стандартах). Однако по-прежнему на сегодня рынок внебюджетных школьных денег остается «серым». Фактическая скрытая платность в школьном секторе никак не признана, не упорядочена и не легитимирована. 3) Школьные стандарты подписаны в марте 2004 г. Однако вопрос подушевого финансирования пока остается открытым. В 123-ем законе речь идет о нормативе, но подушевой принцип в явном виде не записан. Кроме того, по-прежнему законодательство и практика исполняются не в логике финансирования услуг, но финансирования учреждений (ср. ниже, п.5).
		4. Одновременно -в целях повышения качества образования -следует сформировать независимую систему аттестации и контроля качества образования».	4) Система пока не развернута. Задел (судьба которого пока не ясна) -законопроект о новой общественногосударственной системе аттестации.
2	14 сентября 2001г. (N Пр–1633 ГС) Поручение Правительству Российской Федерации (по результатам обсуждения проблем образования на Госсовете РФ 29.08.2001)	«Правительству Российской Федерации <…> до конца 2001 года: 1) проработать совместно с субъектами Российской Федерации вопрос о придании муниципальным учреждениям общего образования статуса государственных образовательных учреждений и подготовить соответствующие предложения; 2) в рамках реализации программы модернизации экономики и развития социальной сферы уделить особое внимание совершенствованию оплаты труда работников сферы образования и их социальному обеспечению; 3) разработать меры по стимулированию привлечения в систему образования внебюджетных средств и повышению эффективности их использования;	1) Вопрос решен частично (123-й закон); гос. статус школам не придан (это можно было бы решить только путем соучредительства). 2) Проект новой системы оплаты труда в образовании в целом разработан, но пока не введен (ср. также п. 3). 3) Меры пока не реализованы – как связанные с налоговыми преференциями благотворителям и инвесторам образования, так и мер, относящихся к самим учебным заведениям. Законопроекты разрабатывались (и

		4) проработать вопрос о целесообразности предоставления отсрочки от призыва на действительную военную службу выпускникам учреждений высшего и среднего профессионального образования, получившим педагогическую специальность, на время их работы в учреждениях общего и начального профессионального образования, в детских домах и интернатах; 5) пересмотреть требования к аттестации и аккредитации образовательных учреждений всех уровней, имея в виду повышение качества образования; 6) подготовить систему мер, направленных на обеспечение государственной поддержки в приоритетном порядке ведущих учреждений профессионального образования, имеющих сложившиеся научные школы мирового уровня, в том числе исходя из задачи интеграции высшей школы, академической и отраслевой науки».	Минобразованием, и депутатами), но не согласовывались фин. ведомствами правительства. Принято постановление правительства (№ 505) о платных дополнительных образовательных услугах. 4) Вопрос не продвинут. 5) См. комментарий к подпункту 4 1го пункта. 6) Это уже давно обсуждающийся вопрос о «ведущих университетах». Имеются разработки законопроектного уровня (группа АртемьеваСПбГУ).
3a	5 октября 2002 г. Выступление на встрече с финалистами и организаторами конкурса «Учитель года России»	«Загрузку учащихся -как старших, так и младших классов, а также преподавателей, -можно считать запредельной, и следует продумать, как снизить загрузку, не уменьшая при этом зарплату учителям».	Проблема только начала решаться, в начале 2004 г. На настоящий момент разработаны основы новой Концепции оплаты труда учителей. Вопрос нуждается в очень быстром развитии и продвижении.
3b	19 дек. 2002 г. Президентская “прямая линия”,	«В связи с тем, что оплата учителей привязана к объему работы, они стремятся работать больше и, соответственно, увеличивают нагрузку на учеников. Для решения этой проблемы необходимо переходить к отраслевой системе оплаты труда в образовании».

4a	24 июня 2002 Из Прессконференции В.Путина	Вопрос: Приближаются вступительные экзамены в вузы России. Они пройдут в условиях реформирования сферы образования. В частности, в ряде регионов уже прошел эксперимент по введению единого государственного экзамена. Как Вы считаете, оправдал ли этот эксперимент себя, и чем вообще вызвана необходимость реформы образования? Ответ: Эффективно или неэффективно проводится реформа? Это нужно спросить у тех выпускников школ, допустим, прошлого года в Чувашии, допустим, которые за многие годы впервые в таком количестве попали в ведущие вузы страны. Вот это тоже одна из мер, направленных на снижение уровня коррупции, в данном случае в сфере образования.	В двух высказываниях высказывается отношение к ЕГЭ, в целом позитивное – на сегодня это оказалось наиболее продвинувшимся направлением реформы (по степени экспериментальной обкатки и введения фактически в массовую практику).
4b	18 дек. 2003 г. Президентская «прямая линия»	«Введение в России единого государственного экзамена позволит снизить уровень коррупции в вузах и унифицировать стандарты требований к абитуриентам. Введение ЕГЭ -одна из важных проблем, которая касается многих. Думаю, спешки с этим не должно быть, и ее нет. Введение ЕГЭ делается для того, чтобы для молодых людей, особенно для проживающих в отдаленных регионах, была упрощена процедура поступления в вузы. Цель введения единого государственного экзамена -благородна. Однако сделать выводы можно будет только по результатам эксперимента».
5 а	11 февраля 2003 г., Выступление на встрече с французскими бизнесменами	«Что касается социальной системы, есть несколько вариантов решения этой проблемы. Первый и самый главный, -если мы говорим о бюджетном финансировании, -то, по моему глубокому убеждению, финансировать надо не само учреждение, не больницу, не учебное заведение, как таковые. Платить надо за качество и количество оказываемых услуг. <…> Это общий принцип, который нужно реализовать в нашей стране. Это не просто, но это один из наиболее эффективных путей решения проблемы. Вместе с тем, мы должны и будем сохранять бесплатную сферу социального обеспечения -в образовании и медицине -как базовую. У нас еще много проблем в этих сферах. Поэтому я показал вам путь, по которому мы идем очень аккуратно и осторожно. Параллельно будем развивать платные социальные системы -для той категории людей, которые хотят и могут платить».	Три данных суждения определяют весьма трудную и пока очень мало проработанную проблему – по существу, проблему становления социальной сферы как цивилизованного рынка социальных услуг (слово «рынок» появляется только в 3-ем высказывании, последнем по времени). Имеется в виду, применительно к образованию: А) бюджетное финансирование не образовательных учреждений, а образовательных услуг; Б) параллельное становление подсистемы платных (для потребителя) образовательных услуг. При этом в последнем высказывании недвусмысленно и критически говорится о «затягивании» реформ, в том числе реформы образования (подразумевается, в первую очередь, институциональный и организационноэкономический аспект).
5b	27 янв. 2004 г. Выступление на заседании президиума Госсовета РФ	«Сегодня уже мало механически наращивать финансовые вложения в социальную сферу. Важно ощутимо поднять качество услуг, которые она оказывает гражданам. Для этого необходимо модернизировать механизм финансирования социальной сферы. Деньги должны поступать социальным учреждениям не просто за то, что они числятся в бюджетной ведомости, а за оказание конкретным людям услуг должного содержания и качества».
5с	12 февр. 2004 г. Выступление на встрече с доверенными лицами по президентской кампании	«Трудно и медленно формируется у нас рынок услуг. <…> Крайне медленно у нас идут преобразования в социальной сфере. Затягивание реформ здравоохранения, образования по-прежнему не позволяет нам в полной мере обеспечить надлежащее качество этих услуг».

Для добавления комментария просим войти под своей учетной записью или зарегистрироваться на сайте